Aiuti di Stato: effetto di incentivazione dell’aiuto, recupero di aiuto illegittimo e tutela del legittimo affidamento

La Corte di Giustizia dell'Unione Europea, con una recente pronuncia, ha affrontato una serie di questioni di notevole rilievo in materia di aiuti di Stato, nell'ambito di un procedimento in cui la Corte è stata chiamata a rispondere in merito all'interpretazione dell'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 800/2008 (regolamento generale di esenzione per categoria), che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato comune in applicazione degli articoli [107 e 108 TFUE], all'obbligo incombente alle autorità nazionali di recuperare di propria iniziativa un aiuto illegittimo, all'interpretazione del principio generale del diritto UE della tutela del legittimo affidamento in materia di recupero di un aiuto illegittimo, al termine di prescrizione applicabile al recupero da parte delle autorità nazionali, di propria iniziativa, di un aiuto illegittimo e, infine, all'obbligo per gli Stati membri di pretendere, nel contesto di tale recupero, il pagamento di interessi.

Sulle predette questioni la Corte di Giustizia si è pronunciata con la sentenza del 5 marzo 2019 (causa C‑349/17).

La controversia che ha determinato l'interevento della Corte di Giustizia era sorta tra la Eesti Pagar AS, da un lato, e la Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus [Fondazione per lo sviluppo dell'impresa (EAS)] e il Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (Ministero dell'economia e della comunicazione, Estonia), dall'altro, ed aveva ad oggetto la legittimità di una decisione dell'EAS, confermata dal Ministero su ricorso gerarchico della Eesti Pagar, che dispone il recupero presso detta società di un importo di 526.300 euro, maggiorato degli interessi, corrispondente all'aiuto precedentemente erogato dall'EAS alla Eesti Pagar.

In data 28 agosto 2008, la Eesti Pagar stipulava un contratto di compravendita in forza del quale si obbligava ad acquistare dalla società Kauko-Telko OY una linea di produzione di pane in cassetta e pane da toast al prezzo di 2.770.000 euro. Secondo le disposizioni del contratto, questo sarebbe divenuto efficace dopo il versamento di un primo acconto del 5%, avvenuto il 3 settembre 2008.

Il 29 settembre 2008 la Eesti Pagar stipulava con la società AS Nordea Finance Estonia AS un contratto di leasing, a seguito del quale le parti, in data 13 ottobre 2008, concludevano un contratto di compravendita tripartito con cui la Kauko-Telko si obbligava a vendere tale linea di produzione di pane alla Nordea Finance Estonia che, a sua volta, si obbligava a concederla in leasing alla Eesti Pagar. Tale contratto entrava in vigore dal momento della sua sottoscrizione.

Il 24 ottobre 2008 la Eesti Pagar presentava all'EAS una domanda di aiuto per l'acquisto e l'installazione di detta linea di produzione di pane. Con una decisione del 10 marzo 2009, l'EAS accoglieva la domanda per un importo di 526.300 euro.

L'8 gennaio 2014 l'EAS adottava una decisione con la quale chiedeva alla Eesti Pagar la restituzione dell'importo dell'aiuto, maggiorato di 98.454 euro a titolo di interessi composti per il periodo intercorrente tra la data del versamento dell'aiuto e quella della decisione di recupero. Ai sensi di quest'ultima decisione, da una verifica effettuata ex post nel mese di dicembre 2012 era emerso che il contratto di compravendita era stato stipulato il 28 agosto 2008, prima della presentazione della domanda di aiuto all'EAS, per cui non era dimostrato l'effetto d'incentivazione richiesto dall'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento generale di esenzione per categoria.

Avverso detta decisione di recupero, il 10 febbraio 2014 la Eesti Pagar AS presentava al Ministero un ricorso gerarchico, che veniva respinto.

In data 21 aprile 2014, la Eesti Pagar investiva il Tallinna Halduskohus (Tribunale amministrativo di Tallin, Estonia) di un ricorso diretto ad ottenere, in via principale, l'annullamento della decisione di recupero dell'EAS e della decisione confermativa del Ministero, in subordine, la declaratoria della loro illegittimità relativamente alla restituzione dell'aiuto e, in ulteriore subordine, il loro annullamento nella parte in cui concernevano gli interessi richiesti. Con sentenza del 17 novembre 2014, detto giudice respingeva il ricorso nella sua interezza.

Il 16 dicembre 2014 la Eesti Pagar proponeva appello contro tale sentenza dinanzi al giudice del rinvio che lo respingeva con sentenza del 25 settembre 2015.

Il 26 ottobre 2015 la Eesti Pagar proponeva ricorso per cassazione, il quale veniva parzialmente accolto dalla Riigikohus (Corte suprema, Estonia) con sentenza del 9 giugno 2016, annullando la sentenza del giudice del rinvio, nonché il punto 1.1 del dispositivo della decisione di recupero, così come la parte del punto 1.2 relativa agli interessi, che andavano quantificati a partire dalla somma degli interessi composti calcolata conformemente al punto 1.1; quanto al resto, essa rinviava la causa dinanzi al giudice a quo per un nuovo esame.

Nell'ambito del procedimento in tal modo riapertosi dinanzi al giudice del rinvio, la Eesti Pagar afferma, in particolare, che i contratti che aveva stipulato il 28 agosto, il 29 settembre e il 13 ottobre 2008 non erano vincolanti, dal momento che, in caso di rifiuto dell'aiuto, essa avrebbe potuto facilmente porvi termine con spese di recesso contenute. Il progetto non sarebbe stato realizzato senza l'aiuto richiesto e l'EAS avrebbe dovuto esaminare nel merito il suo effetto d'incentivazione.

Detta società asserisce parimenti che l'EAS, al momento della presentazione della domanda di aiuto, era a conoscenza della conclusione di tali contratti e che sarebbe stato un suo rappresentante a consigliarne la stipulazione anticipata rispetto alla presentazione di detta domanda. Pertanto, concedendo l'aiuto richiesto, l'EAS avrebbe fatto sorgere nei suoi confronti un legittimo affidamento circa la legittimità dell'aiuto.

Inoltre, la Eesti Pagar fa valere che non sussiste alcun obbligo da parte dell'EAS di recuperare l'aiuto, che, in subordine, il suo recupero è prescritto.

L'EAS e il Ministero ritengono che la domanda di aiuto non soddisfi le condizioni di cui all'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento generale di esenzione per categoria (regolamento CE n. 800/2008) e che, in forza dell'articolo 101 del regolamento n. 1083/2006, l'EAS sia obbligata a pretendere la restituzione dell'aiuto dalla Eesti Pagar.

L'EAS nega di essere stata a conoscenza, al momento della presentazione della domanda di aiuto, dei contratti stipulati il 28 agosto, il 29 settembre e il 13 ottobre 2008 dalla Eesti Pagar e di averne raccomandato la stipulazione. Essa non avrebbe quindi suscitato in detta società alcun legittimo affidamento. Il Ministero ritiene che, ad ogni buon conto, né la buona fede del beneficiario né la condotta dell'organo amministrativo possano esonerare dall'obbligo di restituire un aiuto illegittimo.

Secondo l'EAS e il Ministero, il termine di prescrizione di dieci anni di cui all'articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 è applicabile, quanto meno per analogia, al caso di specie e l'obbligo di pagare interessi discende dagli articoli 11, paragrafo 2, e 14, paragrafo 2, del medesimo regolamento.

È in tale contesto che la Tallinna Ringkonnakohus (Corte d'appello di Tallin) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di Giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se l'articolo 8, paragrafo 2, del [regolamento generale di esenzione per categoria] debba essere interpretato nel senso che, nel contesto di questa disposizione, i lavori “relativi al progetto o all'attività” devono intendersi iniziati [in particolare] quando (...) l'attività da finanziare consiste nell'acquisto di un impianto ed è stato stipulato il contratto di compravendita relativo a tale impianto. Se le autorità degli Stati membri siano legittimate a valutare l'esistenza di una violazione del criterio stabilito nella disposizione sopra citata sulla base dei costi di un recesso dal contratto, il quale sia contrario al requisito dell'effetto di incentivazione. Qualora le autorità degli Stati membri abbiano un potere siffatto, in presenza di costi di quale entità (in percentuale), derivanti dal recesso dal contratto, si possa ritenere che essi siano marginali sotto il profilo dell'adempimento del requisito dell'effetto di incentivazione.

2) Se un'autorità di uno Stato membro sia obbligata a richiedere il rimborso di un aiuto illegittimo da essa erogato anche qualora la Commissione (...) non abbia adottato alcuna decisione al riguardo.

3) Se un'autorità di uno Stato membro che decide di concedere un aiuto - ritenendo erroneamente che si tratti di un aiuto rispondente ai presupposti per beneficiare di un'esenzione per categoria, mentre in realtà essa sta concedendo un aiuto illegittimo - faccia sorgere un legittimo affidamento nei destinatari dell'aiuto medesimo. Se, in particolare, per far sorgere un legittimo affidamento nei destinatari sia sufficiente il fatto che l'autorità di uno Stato membro, nel concedere l'aiuto illegittimo, conosca le circostanze in virtù delle quali l'aiuto non rientra nell'esenzione per categoria.

Qualora venga data risposta affermativa alla precedente questione, è necessario effettuare un bilanciamento tra l'interesse pubblico e l'interesse del singolo. Si pone la questione se, nell'ambito del corrispondente bilanciamento, sia rilevante la circostanza che la Commissione europea, con riferimento all'aiuto di cui trattasi, abbia adottato una decisione con la quale ha dichiarato quest'ultimo incompatibile con il mercato [interno].

4) Quale termine di prescrizione si applichi al recupero di un aiuto illegittimo da parte di un'autorità di uno Stato membro. Se tale termine sia di dieci anni, pari al periodo dopo il quale l'aiuto diventa un aiuto esistente ai sensi degli articoli 1 e 15 del [regolamento n. 659/1999], e non può più esserne richiesto il rimborso, oppure di quattro anni ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 1, del [regolamento n. 2988/95].

Si pone il quesito di quale sia la base giuridica per tale recupero qualora l'aiuto sia stato concesso in virtù di un Fondo strutturale, e più precisamente se tale base sia l'articolo 108, paragrafo 3, [TFUE] oppure il [regolamento n. 2988/95].

5) Se un'autorità di uno Stato membro, ove richieda il rimborso di un aiuto illegittimo, sia obbligata in tale contesto a pretendere dal beneficiario la corresponsione di interessi sull'aiuto illegittimo. In caso di risposta affermativa, quali regole trovino allora applicazione al calcolo degli interessi - per quanto riguarda, tra l'altro, il tasso d'interesse e il periodo di calcolo».

La Corte di Giustizia ha risposto sulle questioni pregiudiziali sollevate, precisando, in particolare, che una misura di aiuto adottata da uno Stato membro, se rispetta le pertinenti condizioni previste dal regolamento n. 800/2008, è esentato dall'obbligo di previa notifica previsto dall'articolo 108 del TFUE. L'anteriorità della domanda di aiuto rispetto all'avvio dell'esecuzione del progetto di investimento costituisce una di tali condizioni al fine di assicurare che l'aiuto svolga effettivamente un effetto di incentivazione dell'investimento a favore del quale l'aiuto è concesso.

L'obbligo di notifica costituisce uno degli elementi fondamentali del sistema di controllo istituito dal TFUE nel settore degli aiuti di Stato. Nell'ambito di tale sistema, gli Stati membri hanno l'obbligo, da un lato, di notificare alla Commissione qualsiasi misura intesa ad istituire o a modificare un aiuto, ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e, dall'altro, di non dare attuazione a tale misura, conformemente all'articolo 108, paragrafo 3, TFUE, fintantoché la suddetta istituzione non abbia adottato una decisione definitiva in merito alla misura stessa (sentenza del 21 luglio 2016, Dilly's Wellnesshotel, C‑493/14, punti 31 e 32).

Orbene, conformemente all'articolo 109 TFUE, il Consiglio dell'Unione europea è autorizzato a stabilire tutti i regolamenti utili ai fini dell'applicazione degli articoli 107 e 108 TFUE e a determinare in particolare le condizioni per l'applicazione dell'articolo 108, paragrafo 3, TFUE, nonché le categorie di aiuti che sono dispensate dalla procedura prevista in quest'ultima disposizione. Inoltre, ai sensi dell'articolo 108, paragrafo 4, TFUE, la Commissione può adottare regolamenti concernenti le categorie di aiuti di Stato per le quali il Consiglio abbia stabilito, conformemente all'articolo 109 TFUE, che possono essere dispensate dalla procedura di cui all'articolo 108, paragrafo 3, TFUE (sentenza del 21 luglio 2016, Dilly's Wellnesshotel, C‑493/14, punti 33 e 34).

Ne deriva che, nonostante l'obbligo di previa notifica di tutte le misure volte a istituire o a modificare un aiuto nuovo, il quale è imposto agli Stati membri in virtù dei Trattati e che costituisce uno degli elementi fondamentali del sistema di controllo degli aiuti di Stato, se una misura di aiuto adottata da uno Stato membro rispetta le pertinenti condizioni previste dal regolamento n. 800/2008, tale Stato membro può avvalersi dell'esenzione dal suo obbligo di notifica prevista dall'articolo 3 di detto regolamento. Viceversa, dal considerando 7 del regolamento n. 800/2008 risulta che gli aiuti di Stato che non ricadono sotto tale regolamento rimangono assoggettati all'obbligo di notifica previsto dall'articolo 108, paragrafo 3, TFUE (sentenza del 21 luglio 2016, Dilly's Wellnesshotel, C‑493/14, punto 36).

Inoltre, in quanto costituenti un temperamento alla regola generale dell'obbligo di notifica, le disposizioni del regolamento n. 800/2008 e le condizioni previste da quest'ultimo devono essere intese in senso restrittivo. Infatti, se certo la Commissione è autorizzata ad adottare regolamenti di esenzione per categoria di aiuto, al fine di garantire una vigilanza efficace sulle regole di concorrenza in materia di aiuti di Stato e di semplificare la gestione amministrativa, senza indebolire il proprio potere di controllo in tale settore, regolamenti del genere hanno altresì come obiettivo di incrementare la trasparenza e la certezza del diritto. Il rispetto delle condizioni previste da questi regolamenti, comprese dunque quelle dettate dal regolamento n. 800/2008, permette di assicurare che i suddetti obiettivi vengano pienamente rispettati (sentenza del 21 luglio 2016, Dilly's Wellnesshotel, C‑493/14, punti 37 e 38).

Ciò premesso, la Corte ha ritenuto che l'aiuto esaminato non potesse essere considerato legittimo, dichiarando quanto segue:

Sulla questione relativa all'effetto di incentivazione dell'aiuto

1) L'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 800/2008 della Commissione, del 6 agosto 2008, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato comune in applicazione degli articoli [107 e 108 TFUE] (regolamento generale di esenzione per categoria), deve essere interpretato nel senso che i «lavori relativi al progetto o all'attività», ai sensi di detta disposizione, prendono avvio qualora un primo ordinativo di attrezzature destinate a tale progetto o a tale attività sia stato effettuato mediante la stipulazione di un impegno incondizionato e giuridicamente vincolante prima della presentazione della domanda di aiuto, indipendentemente dall'importo delle eventuali spese per un recesso unilaterale da tale impegno.

Sulla questione relativa all'obbligo di recuperare un aiuto illegittimo

2) L'articolo 108, paragrafo 3, TFUE deve essere interpretato nel senso che tale disposizione impone all'autorità nazionale di recuperare di propria iniziativa un aiuto che essa abbia concesso in applicazione del regolamento n. 800/2008, qualora essa constati, in un momento successivo, che le condizioni stabilite da tale regolamento non erano soddisfatte.

Sulla questione relativa al principio della tutela del legittimo affidamento

3) Il diritto dell'Unione deve essere interpretato nel senso che un'autorità nazionale, qualora conceda un aiuto applicando indebitamente il regolamento n. 800/2008, non può far sorgere in capo al beneficiario di tale aiuto un legittimo affidamento quanto alla regolarità del medesimo.

Sulla questione relativa al termine di prescrizione applicabile al recupero di un aiuto illegittimo

4) Il diritto dell'Unione deve essere interpretato nel senso che, qualora un'autorità nazionale abbia concesso un aiuto a titolo di un fondo strutturale applicando indebitamente il regolamento n. 800/2008, il termine di prescrizione applicabile al recupero dell'aiuto illegittimo è, ove siano soddisfatti i presupposti di applicazione del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, di quattro anni, a norma dell'articolo 3, paragrafo 1, di quest'ultimo regolamento, ovvero, in mancanza, il termine previsto dal diritto nazionale applicabile.

Sulla questione relativa all'obbligo di pretendere il pagamento di interessi

5) Il diritto dell'Unione deve essere interpretato nel senso che un'autorità nazionale, qualora proceda di propria iniziativa al recupero di un aiuto da essa indebitamente concesso a titolo del regolamento n. 800/2008, è tenuta a pretendere dal beneficiario di detto aiuto il pagamento di interessi in conformità delle norme del diritto nazionale applicabile. A questo proposito, l'articolo 108, paragrafo 3, TFUE esige che tali norme consentano di assicurare un recupero integrale dell'aiuto illegittimo e che, pertanto, venga segnatamente ordinato al beneficiario dell'aiuto il pagamento di interessi per l'intero periodo durante il quale egli ha beneficiato dell'aiuto stesso e ad un tasso uguale a quello che sarebbe stato applicato se avesse dovuto prendere a prestito l'importo dell'aiuto in questione sul mercato nel corso di tale periodo.