Consiglio di Stato, sez. V, 23/05/2023, n. 5107 [Concorrenza - Intese - Provvedimento adottato dall'AGCM a seguito di istruttoria con cui è stato accertato che Engie Servizi e CSEL (rispettivamente mandataria e mandante del RTI Engie-CSEL) avevano posto in essere un’intesa restrittiva della concorrenza contraria all’articolo 101 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea]

Concorrenza - Intese - Provvedimento adottato dall'AGCM a seguito di istruttoria con cui è stato accertato che Engie Servizi e CSEL (rispettivamente mandataria e mandante del RTI Engie-CSEL) avevano posto in essere un’intesa restrittiva della concorrenza contraria all’articolo 101 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) - Intesa unica, complessa e articolata avente ad oggetto la ripartizione dei lotti posti a gara in relazione alla procedura ad evidenza pubblica per la fornitura su tutto il territorio nazionale dei servizi di facility management (quarta edizione, gara FM4).

 

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6661 del 2022, proposto da
Team Service S.C. A R.L. in proprio e quale mandataria capogruppo del raggruppamento temporaneo di imprese con CBRE GWS Technical Division s.p.a., CNP Energia s.p.a., Gruppo ECF Impianti Tecnologici e Costruzioni s.p.a., Hitrac Engineering Group S.p.A., I.F.M. - Italiana Facility Management s.p.a., Società Nazionale Appalti Manutenzioni Lazio Sud S.N.A.M. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresenta e difesa dall'avvocato Avilio Presutti, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza San Salvatore in Lauro 10;

contro

Consip s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Consorzio Stabile Energie Locali – C.S.E.L., in proprio e quale mandante del raggruppamento temporaneo di imprese con Engie Servizi s.p.a. (gia' Cofely Italia S.p.A. - mandataria), Co.L.Ser. Servizi S.C.R.R.L., Consorzio Nazionale Coop. Pluriservizi Attivita' 360° della Rete Ferroviaria Italiana Soc. Coop., Consorzio Stabile Gisa, Florida 2000 S.r.l. (Mandanti), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Gentile, Daniele Granara, Carlo Malinconico, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
Autorità Nazionale Anticorruzione, Dussmann Service S.r.l., Consorzio Innova Società Cooperativa quale mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese, Arco Lavori Società Cooperativa Consortile, Omnia Servitia S.r.l., Clean Service S.r.l., non costituiti in giudizio;

 

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6716 del 2022, proposto da
Consorzio Innova Soc. Coop., già Cipea & Cariiee Co.Ed.A. Unifica Soc. Coop, in proprio e quale mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese con Arco Lavori Soc. Coop. Cons., Omnia Servitia S.r.l. e Clean Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Rosario Luca Lioi, Giampaolo Rossi, Francesco Rossi, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Consip s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Consorzio Stabile Energie Locali Scarl – C.S.E.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e quale mandante del raggruppamento temporaneo di imprese con Engie Servizi s.p.a. (gia' Cofely Italia s.p.a. - mandataria), Co.L.Ser. Servizi S.C.R.R.L., Consorzio Nazionale Coop. Pluriservizi Attivita' 360° della Rete Ferroviaria Italiana Soc. Coop., Consorzio Stabile Gisa, Florida 2000 S.r.l. (Mandanti), rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Gentile, Daniele Granara, Carlo Malinconico, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
Autorità Nazionale Anticorruzione - Anac, Team Service s.p.a., non costituiti in giudizio;

entrambi per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione Seconda) n. 10362/2022, resa tra le parti;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Consip s.p.a. e di Consorzio Stabile Energie Locali S.c.ar.l. – C.S.E.L.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2023 il consigliere Angela Rotondano e uditi per le parti gli avvocati Presutti, dello Stato Santini, Gentile e Granara, Lioi, Francesco Rossi, per sé e in dichiarata delega di Giampaolo Rossi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
 

1. Con bando di gara pubblicato in G.U.U.E. del 22 marzo 2014, Consip s.p.a. (di seguito “Consip” o “Stazione appaltante”) ha indetto, ai sensi del D. Lgs. n. 163/2006, la “Gara per l’affidamento di servizi integrati, gestionali ed operativi, da eseguirsi negli immobili, adibiti prevalentemente ad uso ufficio, in uso a qualsiasi titolo alle Pubbliche Amministrazioni, nonché negli immobili in uso a qualsiasi titolo alle Istituzioni Universitarie Pubbliche e agli Enti ed Istituti di Ricerca- ID 1299” (di seguito gara FM4), suddivisa in 18 lotti geografici (di cui quattordici ordinari e quattro accessori) da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

1.1. Il raggruppamento temporaneo di imprese con mandataria capogruppo la società Engie Servizi s.p.a. (già Cofely s.p.a.) e le mandanti indicate in epigrafe, tra cui il Consorzio Stabile Energie Locali- CSEL (di seguito per brevità solo “Engie Servizi”, “RTI Engie”, “RTI Engie CSEL” o “RTI Cofely CSEL”), ha partecipato alla gara, risultando primo classificato nei lotti ordinari 8 e 10 e, a seguito dell’esclusione di Manital, anche nel lotto ordinario 11 e nel lotto accessorio 16.

2. Successivamente, in data 9 maggio 2019, all’esito di istruttoria avviata nel 2017, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (di seguito “AGCM”) ha notificato a Consip il provvedimento n. 27646 del 17 aprile 2019 (conclusivo del procedimento n. 1/108), con cui ha accertato che Engie Servizi e CSEL (rispettivamente mandataria e mandante del RTI Engie- CSEL) avevano “posto in essere un’intesa restrittiva della concorrenza contraria all’articolo 101 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), e consistente in un’intesa unica, complessa e articolata avente ad oggetto la ripartizione dei lotti posti a gara in relazione alla procedura ad evidenza pubblica per la fornitura su tutto il territorio nazionale dei servizi di facility management (quarta edizione, gara FM4)”.

2.1. L’AGCM ha sanzionato oltre a Engie Servizi e CSEL (entrambe espressione del RTI Engie- CSEL) anche STI s.p.a. e le seguenti ulteriori società (a ciascuna delle quali corrispondeva uno specifico RTI partecipante alla gara FM4):

- Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa (CNS);

- Manital Idea s.p.a. (Manital);

- Manutencoop Facility Managementi s.p.a. (Manutencoop, nel provvedimento anche MFM, poi divenuta Rekeep);

- Romeo Gestioni s.p.a. (Romeo).

2.2. In particolare, il provvedimento sanzionatorio dell’AGCM accertava:

- una prima (e principale) intesa ripartitoria riguardante quattro imprese (in particolare CNS, MFM, Manital e Romeo), secondo uno schema di offerte “a scacchiera” volto a consentire ai quattro RTI capeggiati dalle stesse di aggiudicarsi il maggior numero possibile di lotti in assenza di effettivo confronto competitivo;

- una contro-intesa parallela (in larga parte ignota alle quattro imprese sopra menzionate) di fatto esistente tra il RTI Engie Csel e la STI S.p.A., società quest’ultima indirettamente presente sia nel RTI CNS (attraverso il controllo totalitario della mandante Exitone) che nel RTI Engie Csel (attraverso una partecipazione sociale nella società Gestione Integrata del Consorzio CSEL, quest’ultimo figurante tra le mandanti del RTI Engie Servizi), con lo scopo di sottrarre alcuni lotti ai quattro RTI ideatori dell’intesa ripartitoria “principale”.

2.3. Nel dettaglio, in base alla prospettazione accusatoria di AGCM, Engie Servizi (già Cofely) si sarebbe inserita nella vicenda in un secondo momento rispetto all’intesa principale, agendo peraltro in modo indipendente e conflittuale rispetto all’intesa di base al fine di poter fruire, sotto la regia di STI s.p.a., di una parte del programma spartitorio delineato dai primi quattro partecipanti all’intesa.

Grazie al legame con il gruppo STI, infatti, il RTI Engie CSEL sarebbe riuscito ad arrivare primo in graduatoria nel lotto 10 di Roma Centro in sostituzione di Romeo all’insaputa (e in danno) di quest’ultimo, nonché nel lotto 8, ossia l’unico lotto in cui il RTI Engie CSEL aveva presentato offerta in sovrapposizione con l’altra RTI del gruppo STI (ovvero il RTI CNS) e quello di minore importo in assoluto, che il RTI CNS avrebbe comunque dovuto cedere anche laddove fosse arrivato primo in graduatoria.

3. In seguito alla comunicazione del provvedimento sanzionatorio dell’AGCM, con nota prot. n. 23823/2019 del 20 giugno 2019, Consip comunicava al RTI Engie l’avvio del procedimento per l’esclusione dalla gara relativamente ai Lotti 5, 8, 10, 11, 15 e 16, ai sensi dell’art. 38 del D. Lgs. n. 163/2006 e, a seguito delle deduzioni difensive prodotte dal raggruppamento, con nota prot. n. 24510/2019 del 28 giugno 2019 adottava il provvedimento di esclusione del medesimo RTI dalla gara per “violazione del disposto dell’art. 38, comma 1, lettera f), del D.Lgs. n. 163/2006, dell’art. 68 R.D. n. 827 del 1924, nonché dell’art. 38, comma 2, del D.Lgs. n. 163/2006”, quale conseguenza dell’intervenuta adozione nei suoi confronti del provvedimento sanzionatorio AGCM, disponendo anche l’escussione delle garanzie provvisorie (con nota n. prot. 24512/2019).

4. Con ricorso proposto al T.a.r. del Lazio il Consorzio Stabile Energie Locali S.c. a r.l.- C.S.E.L., mandante del RTI Engie, ha impugnato il provvedimento di esclusione dalla gara e l’atto di escussione delle garanzie provvisorie nonché, con successivo ricorso per motivi aggiunti, i provvedimenti di aggiudicazione adottati da Consip a seguito di scorrimento della graduatoria in favore degli altri operatori economici (non attinti dal provvedimento sanzionatorio dell’AGCM), in particolare l’aggiudicazione del lotto 8 al RTI guidato dal Consorzio Innova soc. cooperativa (determinazione n. 3445 del 9 ottobre 2019), del lotto 11 al RTI con capogruppo mandataria la Team Service Società Consortile a r.l. (determinazione prot. n. 36884 dell’11 ottobre 2019) e del lotto 16 al RTI con mandataria la Dussmann Service s.r.l. (determinazione n. 36474 del 9 ottobre 2019), in uno a vari atti endoprocedimentali collegati (tra cui l’atto di segnalazione dell’esclusione all’ANAC, la nota con cui quest’ultima ha chiesto a Consip di spiegare le motivazioni per cui l’esclusione della ricorrente dalla gara FM4 fossero state disposte soltanto in relazione all’art. 38, comma 1, lett. f, del d.lgs. n. 163/2006 e non anche in relazione all’art. 38 lett. m-quater del medesimo decreto legislativo, ovvero per l’esistenza di un unico centro decisionale, e l’atto con cui l’ANAC ha avviato il procedimento di iscrizione di CSEL nel casellario informatico).

La ricorrente ha formulato domanda di risarcimento in forma specifica mediante subentro nei contratti medio tempore stipulati con i controinteressati.

4.1. Nel giudizio così incardinato si sono costituiti, oltre alla Consip e all’ANAC, anche gli aggiudicatari dei sopra indicati lotti, ossia il Consorzio Innova, Dussmann e Team Service, insistendo per il rigetto dell’impugnativa.

4.2. La Team Service (aggiudicataria del lotto 11) e il Consorzio Innova (aggiudicataria del lotto 8) hanno altresì proposto ricorso incidentale avverso il provvedimento di esclusione, lamentando che Consip non avesse escluso dalla gara il RTI Engie Csel anche per: i) violazione dell’art. 38, comma 1, lett. m-quater), del d. lgs. n. 163 del 2006, in quanto le offerte del RTI Engie-CSEL e quelle del RTI CNS sarebbero state “imputabili ad un unico centro decisionale”; ii) violazione dell’art. 37, comma 7, del medesimo decreto legislativo, atteso che il gruppo STI avrebbe preso parte alla gara FM4 con “il ruolo (tassativamente vietato) di mandante di due distinti raggruppamenti concorrenti” – Cns e Cofely Csel – e avrebbe “gareggiato con due offerte distinte in spregio al chiaro disposto di cui al comma 7, dell’art. 37, del d.lgs. 163/2006”, a mente del quale “è fatto divieto ai concorrenti di partecipare alla gara in più di un raggruppamento temporaneo o consorzio ordinario di concorrenti, ovvero di partecipare alla gara anche in forma individuale qualora abbia partecipato alla gara medesima in raggruppamento o consorzio ordinario di concorrenti”.

4.2.1. I ricorrenti incidentali hanno, inoltre, proposto motivi aggiunti, impugnando la nota con cui Consip ha comunicato all’ANAC che non era possibile imputare a quest’ultima la causa di esclusione prevista dall’art. 38, lett. m-quater) del d.lgs. 163/2006.

4.3. Nelle more del giudizio di primo grado Consip ha sottoscritto l’accordo quadro con Team Service che ha poi stipulato i contratti applicativi con le amministrazioni aderenti alla convenzione.

4.4. In seguito al ricorso proposto da CSEL il Tribunale amministrativo per il Lazio con sentenza n. 8765 del 27 luglio 2020, accertata l’insussistenza di un adeguato corredo probatorio a sostegno del prospettato illecito anticoncorrenziale di Csel, ha annullato la sanzione irrogata dall’AGCM nei suoi confronti.

4.5. In pendenza dell’appello successivamente proposto dall’AGCM avverso la detta sentenza del TAR Lazio n. 8765 del 2020, il Tribunale ha sospeso ai sensi dell’art. 337, comma 2, c.p.a il giudizio concernente l’esclusione del RTI Engie dalla gara e l’aggiudicazione dei lotti agli altri operatori economici che seguivano in graduatoria, in attesa della decisione sulla questione pregiudiziale della legittimità del provvedimento sanzionatorio dell’AGCM.

4.6. Con sentenza n. 3570 del 9 maggio 2022, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello dell’AGCM, confermando la sentenza di primo grado nella parte in cui aveva annullato la sanzione per l’illecito antitrust irrogata dall’AGCM a carico di CSEL, ribadendo l’inesistenza di qualsiasi illecito anticoncorrenziale commesso da quest’ultima.

5. A seguito della rituale riassunzione del giudizio sospeso, con la sentenza in epigrafe il Tribunale amministrativo:

- ha accolto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti di CSEL, annullando, conseguentemente, i provvedimenti di esclusione, di escussione delle cauzioni provvisorie, di aggiudicazione dei lotti in favore dei controinteressati, nonché gli altri atti endoprocedimentali impugnati ad essi collegati;

- ha in particolare ritenuto fondata in via assorbente la censura sostanziale (formulata con il secondo e il terzo motivo del ricorso introduttivo e reiterata a titolo di illegittimità derivata coi motivi aggiunti) di difetto di motivazione del provvedimento di esclusione, per aver Consip recepito acriticamente la tesi accusatoria del provvedimento di AGCM, poi sconfessata dalla sentenza n. 3570/2022 del Consiglio di Stato che, all’esito dell’istruttoria svolta in quel giudizio concernente la sanzione per illecito antitrust, ha ritenuto che per il RTI Engie CSEL gli elementi raccolti sul suo comportamento economico non consentissero neppure di formulare una presunzione di concertazione;

- ha conseguentemente ritenuto fondata anche la doglianza circa l’assenza del mendacio, in quanto se non vi è prova dell’illecito antitrust commesso da Engie, a fortiori non vi è prova neppure dell’asserita falsa dichiarazione con cui tale illecito è stato negato;

- ha quindi assorbito le ulteriori doglianze formali e procedimentali sollevate da CSEL;

- ha invece respinto i ricorsi incidentali di Team Service e Consorzio Innova, ritenendo infondata sia la censura di violazione dell’art. 38, comma 1, lett. mquater del d.lgs. 163/2006 (offerte imputabili a un unico centro decisionale) per aver CSEL formulato un’offerta inautentica orchestrata con altri operatori, che quella di violazione dell’art. 37, comma 7, del medesimo codice appalti che vieta la partecipazione plurima alla gara ad opera del medesimo operatore, per il fatto che la STI sarebbe stata contemporaneamente presente in due RTI partecipanti alla stessa gara (RTI Engie Csel e RTI CNS);

- ha dichiarato inammissibili per carenza di interesse i motivi aggiunti del ricorso incidentale siccome volti a impugnare una mera comunicazione tra amministrazioni (Consip-ANAC) inidonea a ledere direttamente la sfera giuridica delle ricorrenti incidentali;

- ha compensato le spese di lite.

5.1. Il Tribunale, tenuto conto dell’annullamento dei provvedimenti impugnati e della conseguente riammissione alla gara della ricorrente, ha rimesso alla stazione appaltante ogni altra eventuale determinazione sull’esito della gara, fermo restando il vincolo conformativo derivante dalla sentenza. Quanto alla domanda di declaratoria dell’inefficacia dei contratti medio tempore stipulati, il TAR, attesa “la particolare rilevanza della gara FM4 e degli interessi generali ad essa sottesi”, ha ritenuto opportuno disporre “ai sensi dell’art. 122, primo comma, c.p.a. che tale inefficacia decorra dalla scadenza del termine di 45 giorni dalla comunicazione della presente sentenza,”, dovendosi intendere “i contratti” risolti solo a partire da tale momento; e “ciò al fine di consentire all’amministrazione di rideterminarsi entro il suddetto termine sull’esito della procedura competitiva e di procedere, in conformità con il risultato delle nuove operazioni di gara, o al subentro contrattuale dell’odierna ricorrente oppure, in presenza dei relativi presupposti, all’eventuale ripristino del contratto con le originarie contraenti”.

La sentenza ha poi aggiunto che “va da sé che il richiesto subentro della ricorrente nella titolarità dei contratti rientra nella potestà della stazione appaltante in considerazione della natura discrezionale della determinazione ad essa sottesa”, ribadendo che “resta ferma ogni altra eventuale determinazione adottata dall’Amministrazione sull’esito della gara FM4 nell’esercizio dei propri poteri di autotutela in piena coerenza con il vincolo conformativo derivante dalla presente sentenza”.

6. Di tale sentenza la società Team Service e il Consorzio Innova hanno domandato la riforma con due distinti ricorsi in appello.

6.1. In particolare, Team Service ha censurato la sentenza con cinque motivi di gravame, contestando sia le statuizioni di rigetto del ricorso incidentale e dei successivi motivi aggiunti, volti a far valere cause di esclusione a carico di Engie ulteriori rispetto a quelle contestate dalla Consip, sia le statuizioni della sentenza che non hanno dichiarato inammissibile la domanda di subentro formulata dalla sola mandante CSEL e non invece dalla mandataria del raggruppamento, mentre, con il quinto e ultimo motivo, ha contestato la declaratoria di inefficacia dei contratti, ribadendo altresì che tale statuizione doveva comunque intendersi riferita al solo accordo quadro, ma non ai contratti applicativi successivamente stipulati.

6.2. Il Consorzio Innova ha invece affidato l’appello a tre articolati motivi di doglianza con cui ha lamentato: “I) Violazione ed errata applicazione dell’art. 37, comma 7, 38, comma 1, lett m-quater, 1 ter e 2 D.Lgs. 163/2006; art. 3, commi 2 e 3, del Disciplinare di gara; II. Violazione ed errata applicazione dell’art. 37, comma 7, 38, comma 1, mquater, 1-ter e 2 D.Lgs. 163/2006; art. 3, commi 2 e 3, del Disciplinare di gara; III. Declaratoria di inefficacia dei contratti. Violazione e/ o falsa applicazione dell’art. 35 c.p.a.- Sopravvenuta carenza di interesse per Cofely e Csel. Violazione e/o falsa applicazione dell’art 37 del D.Lgs. 163/2006. Violazione artt. 121 e 122 c.p.a. Violazione della sentenza del TAR Lazio n. 10160/2022. Assenza di domanda di subentro della mandataria”.

6.3. In entrambi i giudizi si sono costituite Consip e CSEL, insistendo per il rigetto dei gravami.

6.4. Nelle more del giudizio, Consip, effettuati i controlli in capo al RTI Engie CSEL, ha comunicato a Team Service l’aggiudicazione definitiva del lotto 11 in favore del detto RTI e che, per effetto di quanto disposto dalla sentenza di primo grado, la Convenzione e i contratti attuativi medio tempore stipulati devono considerarsi inefficaci (nota prot. n. 68289 del 19 dicembre 2022).

6.5. Avverso tale nuova aggiudicazione, oltre che contro i successivi atti, Team Service ha proposto ricorso integrato da motivi aggiunti innanzi al TAR Lazio e, in ragione di ciò, ha sottolineato la pregiudizialità della causa pendente innanzi al TAR, chiedendo, quindi, di valutare se vi siano i presupposti per disporre la sospensione del presente giudizio o, comunque, il rinvio della trattazione in attesa della definizione della causa pregiudiziale avente ad aggetto “la vicenda presupposta concernente l’illegittima ammissione del RTI Engie alla gara”.

6.6. A seguito della rinunzia alle istanze cautelari, previo scambio di memorie e repliche con cui le parti hanno illustrato ulteriormente le rispettive tesi difensive, all’udienza pubblica del 9 febbraio 2023 le cause sono passate in decisione.

DIRITTO
 

1. Preliminarmente deve essere disposta la riunione degli appelli ai sensi dell’art. 96, comma 1, Cod. proc. amm. perché proposti avverso la medesima sentenza.

2. Sempre in limine va poi respinta la richiesta di Team Service di disporre la sospensione dei giudizi o il rinvio della trattazione in attesa della definizione della causa sulla questione pregiudiziale, non sussistendone i presupposti.

Infatti, mentre il giudizio di primo grado pendente dinanzi al T.a.r. verte sulla nuova aggiudicazione del lotto 11 disposta da Consip in favore del RTI Engie all’esito della sentenza qui appellata, gli odierni appelli hanno ad oggetto la sentenza che, in accoglimento del ricorso del RTI Engie (precedente aggiudicatario del lotto), ne ha annullato l’esclusione dalla gara FM4.

Le vicende nuove concernenti l’affidabilità professionale del RTI Engie, non rientrando nel thema decidendum dell’odierno giudizio, non ne giustificano la sospensione in attesa che il giudice di primo grado si pronunci su di esse.

3. Tanto premesso, gli appelli proposti da Team Service e dal Consorzio Innova sono infondati.

4. Prima di procedere all’esame delle singole doglianze, giova in linea generale evidenziare che il profilo controverso riguarda le connessioni tra il gruppo STI, il RTI Engie e il RTI CNS, richiamate nel provvedimento di esclusione adottato da Consip (nel passaggio in cui evidenzia che “seppure le offerte presentate dal RTI Engie Servizi S.p.A. (già Cofely Italia S.p.A.) mostrano sovrapposizioni con quelle dei quattro operatori coinvolti, la partecipazione di quest’ultimo si inserisce appieno nel disegno collusivo anche in considerazione delle connessioni tra i soggetti membri del Raggruppamento e il gruppo STI”).

4.1. Con la sentenza n. 3570/2022 il Consiglio di Stato ha dichiarato l’assenza di partecipazione del RTI Cofely Csel a intese restrittive: le argomentazioni delle appellanti dovrebbero, dunque, riuscire a confutare questo profilo che è oggetto di giudicato (tant’è che Consorzio Innova ha proposto ricorso per revocazione avverso la sentenza della VI Sezione di questo Consiglio che ha confermato l’annullamento della sanzione di AGCM a carico di Engie Servizi).

4.2. Ora, il fatto che STI abbia partecipato alle intese anticoncorrenziali non vuol dire che vi abbia partecipato il r.t.i. Engie CSEL se non si prova, ancora una volta, che le offerte presentate da quest’ultimo sono imputabili a un unico decisionale, e quindi sono concertate e orchestrate.

4.3. Il Collegio ritiene, per le ragioni che saranno esposte nello scrutinio dei motivi di censura, che tale prova non sia stata fornita, non essendo stata superata quella soglia di criticità significativa supportata da indizi gravi, precisi e concordanti, nel segno di un pericolo serio e qualificato di coordinamento delle offerte: le motivazioni della sentenza sono quindi corrette.

4.4. In sostanza, se la sentenza del Consiglio di Stato n. 3572 del 2022, richiamata dalle appellanti a sostegno delle doglianze, ha accertato che le imprese del gruppo STI sono riconducibili a un unico centro decisionale, è rimasto invece indimostrato il sillogismo su cui si basa il ragionamento delle appellanti: e cioè che il gruppo STI, il RTI Engie e il Consorzio CNS siano tutti riconducibili a un unico centro decisionale per la mera partecipazione (invero, assai marginale) di due controllate del gruppo STI (Exitone e Gestione Integrata) nei due raggruppamenti.

4.5. Sono dunque legittimi i provvedimenti di Consip che hanno ritenuto insussistenti le fattispecie escludenti denunciate dalle odierne appellanti.

4.6. Alla luce di tali preliminari considerazioni deve dunque procedersi allo scrutinio dei motivi di gravame.

5. Possono esaminarsi congiuntamente i primi tre motivi dell’appello di Team Service e il primo e il secondo motivo dell’appello proposto dal Consorzio Innova, data la sostanziale connessione e la sovrapponibilità delle censure con essi articolate.

5.1. Con il primo motivo di appello Team Service contesta la sentenza per “violazione e/o falsa applicazione dell’art. 38 comma 1, lett. mquater del d.lgs. 163/2006- carenza di istruttoria- contraddittorietà”, criticando la decisione di rigetto del primo motivo del ricorso incidentale con cui ha sostenuto che il RTI Engie avrebbe dovuto essere escluso dalla gara, oltre che per l’illecito anticoncorrenziale commesso, anche per la riconducibilità dell’offerte del raggruppamento ad un “unico centro decisionale”, costituito dal gruppo STI, che avrebbe esercitato il proprio potere di controllo sia sul raggruppamento CNS (per mezzo della mandante e propria controllata Exitone) che sul RTI Engie (per il tramite dell’altra sua controllata Gestione Integrata, entrata a far parte del Consorzio CSEL).

5.1.2. Con il secondo motivo Team Service deduce “Omessa pronuncia- violazione del principio di autenticità dell’offerta”, lamentando il mancato esame da parte del TAR della doglianza articolata con il primo motivo del ricorso incidentale laddove, oltre alla sussistenza di un unico centro decisionale, era stata separatamente denunciata la non autenticità dell’offerta di Engie CSEL: il Tribunale avrebbe in sostanza errato nel ritenere assorbita la censura stante l’infondatezza della distinta doglianza sull’unicità del centro decisionale.

5.1.3. Con il terzo motivo l’appellante Team Service lamenta “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 37, commi 7 e 9, del d.lgs. 163/2006- violazione del divieto di partecipazione plurima- carenza di istruttoria- violazione dei canoni di trasparenza ed imparzialità- omessa pronuncia- violazione del divieto di condotte elusive”, censurando le statuizioni della sentenza che hanno respinto il secondo motivo del ricorso incidentale con cui si lamentava che il gruppo STI avesse partecipato alla gara in due raggruppamenti (ossia nel RTI Engie, tramite la controllata Gestione Integrata, entrata nella mandante CSEL, e nel RTI CNS tramite Exitone).

5.2. A sua volta il Consorzio Innova critica la sentenza:

- sia laddove ha escluso che l’offerta del RTI Engie possa ricondursi ad un unico centro decisionale, considerando le circostanze evidenziate dal Consorzio “di per sé insufficienti a provare l’esistenza di una regia decisionale unica tra il RTI Engie- Csel e il RTI CNS”, e ha ritenuto insussistente nei confronti del RTI Engie anche l’ulteriore causa di esclusione di cui all’art. 37, comma 7, d. lgs. n. 163/2006 per violazione del divieto di partecipazione plurima alla gara (primo motivo di appello);

- sia laddove non ha rilevato la mancanza di autenticità e di autonomia delle offerte formulate dal raggruppamento Engie Csel, come sarebbe emerso dai documenti acquisiti nel corso dell’istruttoria antitrust, avendo STI condizionato la fase di costituzione del raggruppamento attraverso la scelta dell’impresa di pulizia, Florida 2000, da inserire come mandante ai fini del raggiungimento dei requisiti di fatturato richiesti dal bando per il servizio, determinando poi anche le quote di partecipazione al raggruppamento (secondo motivo).

Di ciò, secondo il Consorzio, si sarebbe avveduta anche Consip, disponendo l’esclusione del RTI Cofely non sulla base della mera presa d’atto del provvedimento sanzionatorio per l’illecito anticoncorrenziale (come ritenuto dal primo giudice), ma alla stregua di una autonoma valutazione espressamente riferita (anche) alla mancanza di autonomia dell’offerta di Cofely.

5.2.1. Ad avviso del Consorzio Innova, la sentenza di prime cure avrebbe invece escluso la ricorrenza dell’unico centro decisionale sulla base di un’erronea lettura delle risultanze processuali in quanto:

i) non ha rilevato l’assenza di autonomia nella formulazione delle offerte sui vari lotti della gara FM4 evincibile da una serie di elementi indicati dallo stesso Consorzio;

ii) nel respingere la censura secondo cui Engie non avrebbe avuto bisogno di raggrupparsi con CSEL, non ha considerato che in quest’ultimo non era presente alcuna impresa di pulizie e che la mandataria possedeva già da sola il requisito di fatturato relativo al servizio di manutenzione, pari ad oltre il doppio di quanto richiesto dal bando;

ii) ha ritenuto irrilevante la circostanza che STI abbia scelto le imprese di pulizie da inserire come mandanti nel RTI Engie CSEL (preoccupandosi in sostanza di cercare i requisiti di fatturato per la propria concorrente) come pure la regia della stessa STI nella determinazione delle quote del medesimo raggruppamento, che emergerebbe da una serie di mail risalenti al maggio- giugno 2014;

iv) non ha fornito alcuna plausibile spiegazione circa le ragioni per cui Gestione Integrata venne inserita nel Consorzio CSEL nell’imminenza della gara FM4, nonostante l’irrisorietà della quota della prima nel Consorzio e sebbene essa non dovesse svolgere alcun ruolo nella gara FM4, trascurando quanto emerso dalla email del 14 marzo 2020;

v) ha ancorato il giudizio sulla ritenuta insussistenza di collusioni tra CNS e Cofely alla presenza di offerte concorrenti delle stesse sul lotto 8, circostanza che risulterebbe invece irrilevante atteso che CNS, in base agli accordi raggiunti con tutti gli altri operatori - provati nei confronti di CNS, MFM e Romeo-, non avrebbe mai potuto aggiudicarsi tale lotto, in quanto, a causa dell’assenza di offerte degli altri partecipanti all’intesa, se ne sarebbe aggiudicata altri quattro ordinari, di importo maggiore;

VI) ha ritenuto irrilevante il documento intitolato “riepilogo accordi commerciali tra CSEL e il Gruppo STI”;

vii) ha escluso la rilevanza della sentenza penale del GUP del Tribunale di Roma n. 2227 del 1 dicembre 2021 che ha condannato in primo grado, tra gli altri, il presidente di STI per il reato di turbativa d’asta in relazione alla gara FM4.

5.2.2. A sostegno delle doglianze entrambe le appellanti richiamano le motivazioni della sentenza del Consiglio di Stato, VI, 9 maggio 2022 n. 3572 che ha respinto l’appello avverso la sentenza del T.a.r. Lazio n. 8781 del 27 luglio 2020, acclarando la partecipazione del gruppo STI all’intesa anticoncorrenziale e confermando la sanzione antitrust irrogata a tale gruppo.

5.3. Le riassunte doglianze non sono fondate.

5.4. La sentenza di primo grado ha respinto i ricorsi incidentali proposti da Team Service e dal Consorzio Innvova, sul complessivo motivato assunto secondo cui:

a) non sono valorizzabili nel senso prospettato dalle ricorrenti incidentali le motivazioni della sentenza n. 3572/2022 del Consiglio di Stato che ha acclarato la partecipazione del gruppo STI all’intesa anticoncorrenziale sanzionata da AGCM (e neanche l’affermazione ivi contenuta secondo cui “il Gruppo STI deve essere considerato un unico centro economico e decisionale, coerentemente non è possibile valutare atomisticamente gli atti di ciascuna società del gruppo”);

b) non ci sono qui indizi gravi, precisi e concordanti dell’unicità del centro decisionale (unicità che non può ridursi al mero dato empirico dell’esistenza di rapporti di fatto tra due o più imprese partecipanti alla gara);

c) l’esistenza di un forte vincolo unificante all’interno del gruppo STI non significa che tale vincolo si riverberi automaticamente anche all’esterno di tale gruppo;

d) in altri termini il fatto che il Gruppo STI debba essere considerato un unico centro economico e decisionale non vuol dire che se una società del gruppo partecipa a un altro RTI e un’altra società del medesimo gruppo a un altro RTI, concorrenti nella medesima gara, anche i due RTI partecipati diano luogo (o debbano essere considerati) un unico soggetto ai fini del configurarsi della causa escludente di cui all’art. 38, comma 1 lett. mquater, d.lgs. 163/2006;

e) i contatti informali tra STI e CSEL non evidenziano un pericolo di regia occulta e centralizzata delle offerte presentate dal RTI Engie nella gara;

f) nessuna delle circostanze addotte dalla ricorrente incidentale appare utile a dimostrare l’unicità del centro decisionale tra STI, il r.t.i. Engie Csel e il r.t.i. CNS; in particolare: i) la consorziata Gestione Integrata, facente parte del gruppo STI, partecipa al consorzio CSEL, mandante del RTI ricorrente principale, solo per lo 0,1% e non è neppure indicata come consorziata esecutrice; ii) la sentenza n. 3570/2022 ha negato anche la semplice presunzione di concertazione nei confronti del RTI Engie e anche da ciò può inferirsi l’assenza di unicità del centro decisionale tra Engie Csel e RTI CNS; iii) non hanno rilievo neppure le motivazioni della sentenza penale che hanno condannato per turbativa d’asta alcuni rappresentanti del gruppo STI;

g) quanto al divieto di partecipazione plurima anche tale ulteriore causa di esclusione deve ritenersi insussistente posto che Gestione Integrata è una mera consorziata non indicata quale esecutrice, sicché nulla osta a che detta consorziata possa partecipare a un altro RTI (nel caso di specie RTI CNS) per la medesima gara cui partecipa il suo consorzio stabile (nel caso di specie CSEL, mandante di Engie Servizi).

5.5. Il Collegio ritiene che tali statuizioni sono corrette, mentre non possono condividersi le critiche ad esse rivolte dalle appellanti.

5.6. In primo luogo il RTI Engie CSEL non doveva essere escluso dalla gara ai sensi dell’art. 38, comma 1, lett. m-quater, del d.lgs. n. 163 del 2006, in base al quale “sono esclusi dalla partecipazione alle procedure di affidamento delle concessioni e degli appalti di lavori, forniture e servizi, né possono essere affidatari di subappalti, e non possono stipulare i relativi contratti i soggetti … che si trovino, rispetto ad un altro partecipante alla medesima procedura di affidamento, in una situazione di controllo di cui all’articolo 2359 del codice civile o in una qualsiasi relazione, anche di fatto, se la situazione di controllo o la relazione comporti che le offerte sono imputabili ad un unico centro decisionale”.

5.6.1. Infatti, come correttamente rilevato dalla sentenza appellata, in conformità al consolidato orientamento della giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. ex multis recentemente Cons. Stato, Sez. V, 7 gennaio 2022, n. 48 e giurisprudenza ivi richiamata), per effetto di quanto statuito dalla sentenza della Corte di Giustizia della Comunità europea 19 maggio 2009 (nella causa C-538/07 Assitur s.r.l.) la normativa nazionale (riformulata nei termini riprodotti) è stata letta nel senso che una situazione di controllo o di collegamento tra le imprese partecipanti alla procedura, sia esso di tipo formale ovvero di tipo sostanziale, può condurre all’esclusione dalla procedura solo se è accertato, anche in via presuntiva, che le offerte siano imputabili ad un “unico centro decisionale”.

5.6.2. Allo scopo non ogni rapporto economico o di fatto esistente tra due imprese può assurgere ad elemento sintomatico dell’“unicità del centro decisionale”, bensì soltanto quel rapporto che raggiunge una soglia di criticità significativa supportata da indizi gravi, precisi e concordanti, che lascia ragionevolmente presumere il pericolo di un’orchestrazione o contaminazione delle offerte

La prova del collegamento tra imprese (il cui onere ricade sulla stazione appaltante o, comunque, sulla parte che ne affermi l'esistenza, al fine della loro esclusione dalla gara) deve allora necessariamente fondarsi su elementi di fatto univoci, desumibili sia dalla struttura imprenditoriale dei soggetti coinvolti (dal loro assetto interno, personale o societario — c.d. aspetto formale), sia dal contenuto delle offerte dalle stesse presentate (c.d. aspetto sostanziale); ai fini della predetta esclusione non è pertanto sufficiente una generica ipotesi di collegamento di fatto, essendo necessario che per tale via risulti concretamente inciso l'interesse tutelato dalla norma, volta ad impedire un preventivo concerto delle offerte, tale da comportare un vulnus al principio di segretezza delle stesse (in tal senso Consiglio di Stato sez. V, 4 gennaio 2018, n. 58).

5.6.3. La giurisprudenza nazionale si è, così, concentrata sulla verifica degli indici presuntivi che consentono di ritenere che le due offerte provengano da un “unico centro decisionale”, il cui accertamento passa attraverso un preciso sviluppo istruttorio, che presuppone: a) la verifica della sussistenza di situazione di controllo sostanziale ai sensi dell'art. 2359 cod. civ.; b) esclusa tale forma di controllo, la verifica dell’esistenza di una relazione tra le imprese, anche di fatto, che possa in astratto aprire la strada ad un reciproco condizionamento nella formulazione delle offerte; c) ove tale relazione sia accertata, la verifica dell’esistenza di un “unico centro decisionale” da effettuare ab externo e cioè sulla base di elementi strutturali o funzionali ricavati dagli assetti societari e personali delle società, ovvero, ove per tale via non si pervenga a conclusione positiva, mediante un attento esame del contenuto delle offerte dal quale si possa evincere l’esistenza dell’unicità soggettiva sostanziale (Cons. Stato, sez. V, 10 gennaio 2017, n. 39; nello stesso senso cfr. Cons. Stato, sez. V, 3 gennaio 2019, n. 69).

5.6.4. In sintesi, quindi, la causa di esclusione ex art. 38, comma 1, lett. m-quater, del d.lgs. n. 163 del 2006 si configura soltanto se (e nella misura in cui) esistono indizi gravi, precisi e concordanti dell’unicità del centro decisionale di due o più operatori partecipanti alla gara. Pertanto, se è vero che non è richiesta la prova né del contenuto effettivamente coordinato delle offerte, né degli effetti anti-concorrenziali concretamente consumatisi, come chiarito dalla giurisprudenza (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. VI, 31 agosto 2021, n. 6119; 5 agosto 2021, n. 5778 e le sentenze ivi citate tra le quali, in particolare, Cons. Stato, sez. V, 15 aprile 2020, n. 2426; 22 ottobre 2018, n. 6010), deve però essere sicuramente fornita la prova dell’effettiva “unicità del centro decisionale”.

5.6.5. Alla luce dei rammentati principi, il Collegio ritiene che nel caso in esame tale prova non sia stata raggiunta non essendo attestata una soglia di criticità significativa supportata da indizi gravi, precisi e concordanti, nel segno di un pericolo serio e qualificato di coordinamento delle offerte.

5.7. Sono infatti condivisibili le conclusioni raggiunte dal primo giudice il quale correttamente ha ritenuto che quanto accertato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 3572 del 2022 – e cioè che il Gruppo STI deve essere considerato un unico centro economico e decisionale- non vale a dimostrare il thema probandum (id est: l’asserita unicità soggettiva sostanziale e decisionale del RTI Engie-CSEL e del RTI CNS) in quanto il gruppo STI è un soggetto giuridico terzo rispetto ai due citati raggruppamenti e il vincolo unificante all’interno del gruppo non si espande automaticamente anche all’esterno dello stesso.

Ciò a maggior ragione ove si consideri che la presenza del gruppo STI nei raggruppamenti Engie-CSEL e CNS è estremamente limitata. Ed infatti, per quel che riguarda il RTI Engie-CSEL, la società del gruppo STI in esso inserita (id est Gestione Integrata) è soltanto una società consorziata del consorzio stabile CSEL che - oltre a detenere una partecipazione minima nel consorzio stabile (lo 0,1%) - non era stata neppure indicata quale consorziata esecutrice di CSEL, né ha mai avuto subappalti o lavori assegnati da parte di CSEL. Quanto invece al RTI CNS, la società del gruppo STI (Exitone) è soltanto una delle tre società del raggruppamento. Non può dunque inferirsi da tali assetti societari l’esistenza di un centro decisionale ed economico unico che “congloba” al suo interno il gruppo STI, il RTI Engie-CSEL e il RTI CNS.

5.7.1. Le conclusioni raggiunte dal primo giudice sono, ad avviso del Collegio, avvalorate da plurimi elementi desumibili in primo luogo dai giudizi concernenti i procedimenti sanzionatori per illecito concorrenziale.

6.7.2. Infatti, al di là dei richiami delle appellanti alla sentenza del Consiglio di Stato n. 3572/2022, è pacifico che quest’ultima decisione ha ad oggetto l’accertamento delle intese anticoncorrenziali tra STI e le altre imprese facenti parte del cartello, ma non si riferisce alla posizione di Engie, di cui si è viceversa occupata la sentenza del T.a.r. Lazio n. 8768/2020, poi confermata dal Consiglio di Stato con la pronuncia n. 3570/2022, che ha concluso per l’assenza di prove, emerse dall’istruttoria procedimentale, circa l’esistenza di interazioni tra la Cofely (che, in quanto mandataria, aveva la esclusiva responsabilità di decidere quali offerte presentare) e il gruppo STI finalizzate a influire sull’affidamento dei lotti della gara FM4, dichiarando conseguentemente l’illegittimità della sanzione antitrust irrogata nei confronti del r.t.i. Engie Csel, data la sua estraneità all’intesa anticoncorrenziale posta in essere dagli altri operatori economici coinvolti.

6.7.3. Tanto si evince con nitidezza dai passaggi della sentenza n. 3570/2022 (capo 10.2.), di seguito testualmente riportati: “Quanto ai rapporti con STI, è emerso che Gestione Integrata, oltre a detenere una partecipazione minima (lo 0,1%) nel consorzio CSEL, non era stata neppure indicata quale consorziata esecutrice di CSEL, né ha mai avuto subappalti o lavori assegnati da parte di CSEL. A riprova del suo ruolo marginale, va richiamata anche la mail interna, depositata in primo grado (doc. 15), dove si legge: “[Gestione Integrata] Non ha nessun organo esecutivo all'interno del consorzio CSEL e non è una società che farà alcunché per FM4”). Va pure rimarcato che, come pure rilevato dalle difese di COFELY, l’Autorità non spiega perché Gestione Integrata avrebbe agevolato un’interazione tra CSEL e STI, mentre ciò non sarebbe accaduto con riferimento ad altra società che ne deteneva invece le quote societarie (DUSSMANN, ad esempio, ritenuta estranea alla vicenda). Il documento inviato nel febbraio del 2017 ad un consulente esterno di CSEL da un dirigente STI ‒ peraltro, 3 anni dopo l’indizione della Gara FM4, dopo che la gara si era conclusa e dopo che il CNS non aveva confermato le offerte ‒ appare privo di incidenza probatoria. Oltre ad apparire, come nota il giudice di primo grado, come «una sorta di griglia con alcuni spazi compilati, di assai difficile decifrazione, per giunta non sottoscritto da nessuna delle due parti, idoneo a dare adito a nulla di più che a mere congetture», il punto è che il significato di tale documento appare del tutto equivoco. L’annotazione ivi contenuta ‒ secondo cui «in caso di aggiudicazione del lotto 10 la quota CSEL sarebbe salita al 50%» ‒ ha un oggetto giuridicamente impossibile, stante il contrasto con la nota regola imperativa di immodificabilità dell’offerta, che si fatica a pensare non fosse conosciuto da esperti operatori del settore”.

6.7.4. Deve altresì rilevarsi che, come correttamente osservato dal primo giudice, l’assenza di “unicità del centro decisionale” tra Engie-CSEL e CNS è avvalorata dal fatto che la sentenza del Consiglio di Stato n. 3570 del 2022 ha negato anche la semplice “presunzione di concertazione” (cfr. punto 10 della sentenza: “in ordine alla posizione dell’ATI COFELY-CSEL, ritiene il Collegio che deve confermarsi la sentenza di annullamento di primo grado, in quanto gli elementi raccolti sul suo comportamento economico non consentono neppure di formulare una presunzione di concertazione”), rilevando l’assenza di qualunque anomalia di comportamento economico dell’ATI Cofely- CSEL in quanto quest’ultima, con le sue offerte, presentate per sei lotti, quindi per un numero maggiore di quelli aggiudicabili, si è sempre sovrapposta alle altre parti dell’intesa principale, ha dimostrato in giudizio mediante l’ausilio di due consulenze il grado di competitività delle offerte sul piano tecnico ed economico e, laddove ha vinto, ha raggiunto tale risultato grazie al punteggio dell’offerta tecnica e non del ribasso economico, mentre laddove non ha vinto (lotti 5, 11, 15 e 16), si è classificata al secondo posto in graduatoria, con scarti minimi, dunque con la presentazione di offerte aggressive.

6.7.6. A ciò si aggiunga poi che anche la sentenza n. 3572/2022, resa sul caso STI, dopo aver trattato la questione relativa all’ingresso di Gestione Integrata in CSEL, ha concluso chiaramente per l’estraneità dell’ATI Cofely rispetto a meccanismi concertativi e collusivi, affermando sul punto che “[…] la sussistenza di una concertazione che non includeva l’Ati Cofely/CSEL – trova una conferma nella reazione avuta da Romeo a proposito del Lotto 10 a cui mirava ed invece aggiudicato all’Ati Cofely, così come emersa anche negli atti del relativo procedimento penale”.

6.7.7. Né soccorrono, in senso contrario, le ulteriori argomentazioni delle appellanti.

6.7.8. Ed infatti deve ritenersi che la sentenza abbia correttamente valutato gli elementi acquisiti considerato che:

- con la summenzionata sentenza n. 3570 del 2022 il Consiglio di Stato ha già valutato l’irrilevanza probatoria del documento recante il riepilogo di accordi commerciali (inviato nel febbraio 2017 “dopo l’indizione della Gara FM4, dopo che la gara si era conclusa e dopo che il CNS non aveva confermato le offerte”) per le motivazioni sopra trascritte, cui si rinvia;

- ad ogni modo, da tale documento non può trarsi alcun elemento idoneo a sorreggere la conclusione cui pervengono le appellanti, ossia che esso contenga il riepilogo di presunti crediti di STI nei confronti di CSEL per la formulazione dell’offerta tecnica del RTI Cofely nella gara FM4, alla luce delle non implausibili spiegazioni fornite da CSEL nel procedimento antitrust e in sede giurisdizionale laddove ha evidenziato la probabile intenzione di Exitone, ormai fuori dalla gara per il ritiro dell’offerta da parte di CNS, di proporsi per la gestione dei servizi di start up della convenzione nei lotti 8 e 10, già aggiudicati in favore del RTI Engie;

- non può attribuirsi neppure rilievo nel senso prospettato dalle appellanti agli incontri tenuti presso l’Associazione Terotec, sia per quanto già evidenziato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 3570/2022, che ha ritenuto privo di univoca valenza probatoria le circostanze riguardanti il c.d. bigliettino rosa (cfr. 10.4 e 12.2. delle motivazioni della sentenza), che per la basilare considerazione per cui non vi è alcuna evidenza in merito al fatto che i predetti incontri avrebbero avuto come oggetto o scopo quello di pianificare la modalità di partecipazione dell’ATI Cofely Csel alla gara FM4, come pure accertato nel giudizio sulla sanzione antitrust (non essendo Cofely indicata in nessuno degli incontri Terotec che, secondo quanto riportato al § 133 del Provvedimento, sarebbero stati riconducibili al c.d. “foglietto rosa” e, quindi, alla contestata intesa);

- non vi è prova dell’asserito condizionamento delle offerte del RTI Engie da parte del gruppo STI: a tutto voler concedere, quest’ultimo avrebbe suggerito a CSEL il nome di un’impresa di pulizie che avrebbe potuto collaborare con quest’ultimo per la parte di appalto a questo spettante, fermo restando che la scelta della mandante (CSEL) avrebbe dovuto comunque essere approvata dalla mandataria Cofely (ora Engie) che ha poi effettivamente selezionato le proposte di CSEL, senza che siano state provate pressioni di STI sulla mandataria né forniti elementi concreti a comprova di un potere di direzione esercitato da STI sull’intero raggruppamento; si tratta quindi di una circostanza inidonea a dimostrare che STI fosse in condizione di influenzare dall’esterno la formulazione dell’offerta del RTI Cofely;

- anche le email richiamate dalle appellanti non sono decisive in quanto esse: a) attestano soltanto il fatto che STI abbia aiutato CSEL nella ricerca dell’impresa di pulizia, il che, per quanto detto, non è dimostrativo dell’esercizio di un controllo di STI sul raggruppamento; b) non consentono di evincere alcun dichiarato intento di rimodulare le quote dell’ATI sulla base di un accordo tra quest’ultima, STI e il RTI CNS, piuttosto che, secondo quanto normalmente avviene in caso di ampliamento del raggruppamento, alla stregua di un accordo interno al RTI Engie- CSEL; c) non dimostrano che il RTI Engie sia stato condizionato nella elaborazione dell’offerta ovvero nella determinazione delle quote da STI, la cui partecipazione nel suddetto RTI si è esplicata, come detto, soltanto in una consorziata (Gestione Integrata) di una delle mandanti (CSEL) con una quota peraltro irrisoria (0,1%) e che, nonostante l’ingresso in CSEL, non era stata neppure indicata quale consorziata esecutrice di CSEL, né ha mai avuto subappalti o lavori assegnati da parte di CSEL (come risulta dalla mail interna, depositata in primo grado, dove si legge: “[Gestione Integrata] non ha nessun organo esecutivo all’interno del consorzio CSEL e non è una società che farà alcunché per FM4”);

- i contatti intercorsi tra STI e CSEL non consentono di ravvisare un serio pericolo di regia occulta e centralizzata delle offerte tra il RTI Engie CSEL e il RTI CNS né dimostrano il coinvolgimento della mandataria Cofely nelle intese anticoncorrenziali;

- anche la sovrapposizione di offerte tra il RTI Engie e il RTI CNS sul lotto 8 – a cui il Consiglio di Stato ha accordato, tra gli altri elementi, rilievo per escludere qualsiasi intesa anticoncorrenziale- non è utile a dimostrare l’unicità del centro decisionale tra il RTI Engie e il RTI CNS, per l’assorbente considerazione per cui il primo è comunque rimasto estraneo all’intesa concorrenziale con cui il secondo è riuscito ad aggiudicarsi i lotti di maggior valore, sicché la decisione di competere con CNS sul lotto 8 non è in alcun modo riconducibile a intese collusive fondate sulla consapevolezza delle maggiori chances di aggiudicazione che CNS poteva avere sugli altri lotti; in altri termini il fatto che

STI fosse a conoscenza dei lotti per i quali il CNS avrebbe concorso non consente di ritenere provato, come sostiene il Consorzio Innova, che di ciò fosse a conoscenza anche Cofely (risultata estranea, secondo il giudicato, alle intese illecite) e che esclusivamente per tale ragione quest’ultima non presentò la propria offerta per gli stessi lotti in cui gareggiava CNS, onde favorirlo nell’aggiudicarseli;

- è stato invece accertato nei contenziosi concernenti l’illecito anticoncorrenziale che Cofely si è sovrapposta almeno una volta a tutti i partecipanti alla intesa principale, sempre con offerte competitive, e laddove ha vinto (come anche nel caso del lotto 8) ciò è avvenuto per il maggior punteggio attribuito alla sua offerta tecnica: pertanto, il comportamento tenuto dal RTI Cofely Csel nel corso della gara conferma l’intento di concorrere in maniera realmente competitiva, scegliendo i lotti ai quali partecipare in base a una complessiva valutazione strategica e imprenditoriale anziché alla stregua di logiche collusive e di concertazione, in assenza di anomalie nel comportamento economico, come accertato nel giudizio per l’annullamento della sanzione antitrust;

- anche l’asserito carattere sovrabbondante del raggruppamento Engie (che non avrebbe perciò avuto bisogno di raggrupparsi con CSEL) è smentito, come acclarato dalla più volte richiamata sentenza del Consiglio di Stato n. 3570 del 2022, dalle esaustive spiegazioni fornite in giudizio per cui nessuno dei partecipanti al raggruppamento possedeva i requisiti per poter partecipare alla gara singolarmente, sicché Engie (che non disponeva autonomamente dei requisiti per i servizi di pulizia) aveva necessità di associarsi ad imprese di pulizie, le quali, a loro volta avevano l’esigenza di associarsi a imprese con fatturato in manutenzione degli impianti ai fini del raggiungimento dei requisiti di fatturato richiesti per tali servizi dal disciplinare, risultando poi provato, anche nel corso del procedimento davanti all’AGCM, che Engie non disponeva di risorse sufficienti neppure per realizzare una progettazione adeguata in materia di facility management, dovendo perciò ricorrere a progettisti esterni, tra i quali ha poi scelto il preventivo di CSEL, risultato il più promettente sul piano competitivo per molteplici ragioni (puntualmente allegate e dimostrate dal RTI Cofely);

- la scelta di raggrupparsi con CSEL non è dunque indice di una irrazionalità e anomalia del comportamento economico che possa disvelare il pericolo di una concertazione fraudolenta mediante una regia occulta nella predisposizione delle offerte dell’ATI Cofely e dei raggruppamenti concorrenti, ma è spiegabile con l’esigenza di partecipare in modo competitivo alla gara FM4, presentando offerte tecniche ben confezionate con l’obiettivo di raggiungere il massimo dei lotti aggiudicabili: la scelta ricadde ragionevolmente su CSEL, trattandosi di consorzio in grado di reperire facilmente le risorse necessarie per la progettazione di servizi di facility management, nonché per l’individuazione di imprese di pulizie, attivo, inoltre, nel settore della manutenzione elettrica, complementare al core business di Cofely (la quale era invece attiva nel settore del calore), e che aveva ottenuto risultati positivi in precedenti gare Consip cui aveva partecipato in virtù delle offerte tecniche presentate;

- come detto, il documento contenente il “riepilogo accordi commerciali tra CSEL e il gruppo STI” è insufficiente a dimostrare l’apporto delle società del gruppo STI alla redazione del progetto tecnico del RTI Engie-CSEL per le ragioni illustrate dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 3570 del 2022;

- sulla base delle risultanze istruttorie non emerge insomma che il gruppo STI abbia avuto un ruolo nella predisposizione delle offerte presentate dal RTI Cofely (come risulta dallo stesso provvedimento AGCM) o che abbia esercitato nei confronti di Cofely alcuna pressione; né è stato dimostrato l’aspetto c.d. sostanziale dell’asserito collegamento, non avendo le parti appellanti allegato e comprovato elementi di somiglianza tra il contenuto delle offerte presentate dai due raggruppamenti concorrenti;

- non rilevano neanche le motivazioni della sentenza penale richiamata dal Consorzio Innova di condanna per turbativa d’asta inerente lo svolgimento della gara Consip FM4 nei confronti di alcuni rappresentanti del gruppo STI: l’accertamento compiuto dal giudice penale è rimasto infatti del tutto estraneo al profilo delle eventuali collusioni pre-gara al fine del coordinamento delle offerte (profilo su cui si è svolto l’accertamento dell’AGCM e rispetto al quale può eventualmente venire in rilievo la distinta causa di esclusione del centro decisionale unico sollevata con il ricorso incidentale di primo grado), incentrandosi su una vicenda successiva alla gara, costituita dal tentativo (peraltro fallito) di alcuni soggetti di incidere con mezzi illeciti sulla valutazione delle offerte già presentate e quindi sull’esito della gara; si tratta insomma di aspetti sostanzialmente estranei rispetto a quelli oggetto del presente giudizio.

5.8. In conclusione, il RTI Engie CSEL non doveva essere escluso ai sensi dell’art. 38, comma 1, lettera m-quater) del previgente d. lgs. n. 163/2006 per la riconducibilità delle offerte presentate dal ad un unico centro decisionale, come già accertato da Consip che, con la nota 34377/2019 trasmessa all’ANAC in data 26 settembre 2019, ha escluso la ricorrenza della fattispecie escludente all’esito di una approfondita istruttoria svolta nell’ambito della gara FM4, in assenza di indici sintomatici del collegamento sostanziale tra imprese e del conseguente pericolo di contaminazione tra le offerte.

5.9. La sentenza appellata va dunque confermata laddove non ha ravvisato l’unicità soggettiva del RTI Cofely e del RTI CNS, avendo correttamente ritenuto alla stregua di plurimi elementi- tra i quali l’accertata estraneità del RTI Cofely all’intesa - che non siano qui integrati gli indici disvelatori dell’unicità del centro decisionale sanzionata dall’art. 38, comma 1, lett. mquater con l’esclusione dalla gara.

6. Per le medesime ragioni è infondato anche il secondo motivo dell’appello di Team Service che lamenta, con censure formulate anche dal Consorzio appellante, l’omessa pronuncia da parte della sentenza sull’autonoma doglianza concernente l’assenza di autenticità delle offerte del RTI Engie.

6.1. Infatti, se non c’è unicità del centro decisionale non può esservi neppure contaminazione a monte delle offerte, quest’ultima conseguenza non potendo prescindere dalla sua precondizione (ovvero l’asserita unicità): accertata l’assenza di quest’ultima per aver escluso la ricorrenza di una relazione tra le imprese idonea a condizionare reciprocamente le offerte formulate, la sentenza appellata ha conseguentemente ritenuto non ravvisabile neppure la denunciata assenza di autenticità dell’offerta.

A tale assorbente rilievo si aggiunga che nel contenzioso vertente sul provvedimento AGCM è stato già accertato che il RTI di cui faceva parte come mandante CSEL ha redatto le proprie offerte in autonomia e segretezza, con la reale intenzione di aggiudicarsi tutti i lotti per i quali ha concorso, formulando quindi offerte competitive soprattutto sotto il profilo tecnico, ossia per aspetti rispetto ai quali appare difficile ipotizzare un accordo collusivo, anche alla stregua delle previsioni del disciplinare sull’assegnazione dei punteggi (secondo l’attribuzione di un punteggio massimo e non fisso) che impediva di prevedere quale sarebbe stato il punteggio complessivo attribuibile ad una determinata offerta tecnica, all’esito della valutazione discrezionale della Commissione; il che, come rilevato, conduce a escludere secondo il Consiglio di Stato (cfr. sentenza n. 3570/2022) finanche ogni “presunzione di concertazione” rispetto al raggruppamento guidato da Cofely.

7. Sono infondate altresì anche le doglianze articolate con il secondo motivo dell’appello del Consorzio Innova con cui si sostiene che Consip avrebbe motivato l’esclusione non sulla base del mero richiamo alla sanzione antitrust, ma facendo anche leva sulla mancanza di autonomia dell’offerta di Cofely.

Per converso si osserva che, come si evince dalla piana lettura del provvedimento di esclusione (non a caso impugnato in via incidentale dalle odierne appellanti nella parte in cui non ha riconosciuto l’esistenza dell’ulteriore fattispecie escludente dell’offerta “orchestrata e inautentica” perché riconducibile a un unico centro decisionale), la stazione appaltante ha fatto riferimento soltanto alla partecipazione del RTI Cofely all’intesa contestata dall’AGCM (richiamando, cioè, soltanto il profilo soggettivo delle connessioni esistenti tra STI e il RTI Cofely e senza ulteriori approfondimenti), correlando poi la stessa contestazione della falsità dichiarativa unicamente al fatto che Engie e CSEL avrebbero, alla data di presentazione delle offerte, “già realizzato intese illecite con alcuni degli operatori concorrenti, volte a condizionare a proprio vantaggio gli esiti dell’iniziativa”.

8.2. Anche il rinvio operato dai provvedimenti di esclusione a taluni passaggi del provvedimento sanzionatorio (paragrafi 203, 206, 222 e 341 del provvedimento) non consente di ritenere che Consip abbia effettuato una propria autonoma valutazione degli elementi probatori acquisiti ai fini della sussistenza dell’illecito anticoncorrenziale né tanto meno che abbia posto a base dell’esclusione anche l’asserita mancanza di genuinità dell’offerta del RTI Engie Csel.

9. CSEL non andava esclusa dalla procedura neanche ai sensi dell’art. 37, comma 7, d.lgs. 163/2006 per violazione del divieto di partecipazione plurima alla gara e di condotte elusive, come sostengono le appellanti (con il terzo motivo dell’appello di Team Service e il primo motivo dell’appello proposto dal Consorzio Innova).

9.1. Infatti, nessuna delle fattispecie disciplinate dalla norma (che vieta allo stesso soggetto giuridico di prendere parte alla gara in più di un raggruppamento, ovvero di parteciparvi contemporaneamente in forma individuale e in raggruppamento o consorzio) viene qui in rilievo, poiché STI non figura tra i concorrenti della procedura, non avendo mai preso parte alla gara FM4, né nell’ambito del RTI CNS, né nel RTI Engie CSEL, dovendosi ritenere irrilevante con riguardo a quest’ultimo la partecipazione (peraltro irrisoria) che Gestione Integrata aveva in CSEL, sia per quanto già accertato nel contenzioso vertente sulla sanzione dell’AGCM definito dalle menzionate pronunce sull’inesistenza di ipotesi collusive con riguardo a Cofely, che in considerazione della natura del consorzio stabile; quest’ultimo è, infatti, una struttura di impresa collettiva, dotata di propria soggettività giuridica e di autonomia patrimoniale, distinta dalle aziende consorziate che lo hanno istituito per la disciplina o lo svolgimento in comune di determinate fasi delle rispettive imprese. Inoltre, è pacifico che Gestione Integrata non ha partecipato al RTI Engie, né come mandante, né come consorziata esecutrice dei lavori, con la conseguenza che non è ravvisabile in alcun modo la violazione del citato art. 37, comma 7.

9.2. Ebbene, come correttamente osservato dal primo giudice, anche ad ammettere che Exitone e Gestione Integrata siano un’unica realtà economica e decisionale, resta il fatto che Gestione Integrata è una mera consorziata non indicata quale esecutrice, sicché nulla osta a che detta consorziata possa partecipare ad un altro RTI per la medesima gara a cui partecipa il suo consorzio stabile (sulla possibilità della contemporanea partecipazione alla medesima gara del consorzio stabile e della consorziata, ove quest’ultima non sia stata designata per l’esecuzione del contratto e non abbia pertanto concordato la presentazione dell’offerta, si veda Cons. Stato, Ad. Plen., n. 5 del 18 marzo 2021, ove è richiamata la pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione Erupoea C-376/08, 23 dicembre 2009, nonché Cons. St., sez. III, 4 febbraio 2019, n. 865).

9.3. Anche tale doglianza è dunque infondata, non essendo comprovato che STI abbia esercitato (o sia stato nelle condizioni di esercitare) un controllo su CSEL, e quindi su Engie, per il tramite di Gestione Integrata.

10. Deve essere respinto anche il terzo motivo di appello del Consorzio Innova di sopravvenuta carenza di interesse di CSEL all’annullamento dell’aggiudicazione del lotto 8, tenuto conto delle regole del disciplinare che impedirebbero a quest’ultimo di aggiudicarselo quale conseguenza dell’esclusione dalla gara di Rekeep, originaria aggiudicataria dei lotti ordinari 5, 7 e 11 (di maggiore valore rispetto al lotto 8).

10.1. Infatti, l’esclusione di Rekeep non è definitiva, perché la sentenza del T.a.r. Lazio n. 10165/2022 (che ha respinto il ricorso avverso il provvedimento di esclusione) non è ancora passata in giudicato; inoltre, sotto altro profilo, Engie ha ribadito il proprio concreto interesse di vedere confermato l’annullamento dell’aggiudicazione anche sul lotto 8 “data la flessibilità, alla luce delle regole di gara, circa i meccanismi di assegnazione dei lotti”.

11. Infine, possono essere esaminate congiuntamente le censure formulate con il quarto e il quinto motivo dell’appello di Team Service e con il terzo motivo di appello del Consorzio Innova, con cui sono impugnate le statuizioni della sentenza concernenti la sorte del contratto.

11.1. Con il quarto motivo Team Service lamenta violazione e/o falsa applicazione dell’art. 37 del d.lgs. 163/2006, della sentenza del TAR Lazio n. 10160/2022 e del principio secondo il quale la volontà del raggruppamento è espressa all’esterno soltanto dalla mandataria, censurando la sentenza di prime cure nella parte in cui non ha dichiarato inammissibile la domanda di subentro nel contratto perché formulata soltanto dalla mandante CSEL, ma non da Engie, mandataria del raggruppamento partecipante alla gara FM4, nel parallelo giudizio (n.r.g. 8202/2019) instaurato da quest’ultima e definito dalla sentenza del T.a.r. Lazio n. 10160/2022 di annullamento dei medesimi provvedimenti adottati da Consip. La mandante CSEL non potrebbe, infatti, impegnare la volontà del raggruppamento né avrebbe potuto sostituirsi alla capogruppo, giacché ciò determinerebbe una inammissibile modificazione soggettiva del raggruppamento.

11.2. Con il quinto motivo Team Service deduce “difetto di giurisdizione del GA sulla sorte dei contratti applicativi - violazione degli artt. 121 e 122 c.p.a.”, contestando la decisione del TAR di dichiarare inefficaci i contratti nelle more eventualmente stipulati.

Al riguardo, dopo aver premesso che, come chiarito anche dalla giurisprudenza, tale statuizione di inefficacia dei contratti debba intendersi riferita ai soli “contratti” quadro dei vari lotti della gara FM4 (id est: i lotti 11, 8 e 16) e non ai c.d. contratti applicativi sottoscritti con amministrazioni terze, non evocate nel giudizio di primo grado e alle quali la sentenza pronunciata non è quindi opponibile, ha sostenuto l’illegittimità della declaratoria di inefficacia non solo sotto il profilo del difetto di legittimazione della mandante riguardo alla domanda di subentro, ma anche perché il Tribunale non avrebbe tenuto conto né dello stato di avanzamento del servizio ormai prossimo alla conclusione, che perciò impedirebbe il subentro del RTI Engie Csel, né degli interessi pubblici a mantenere efficace un contratto economicamente più conveniente per l’amministrazione, in ragione del maggior ribasso offerto dalla Team Service.

11.3. Analoghe censure sulla inammissibilità della domanda di subentro (perché formulata dalla sola mandante) e sulla erroneità della declaratoria di inefficacia degli accordi quadro (in quanto pronunciata senza rilevare che i contratti di esecuzione stipulati in adesione alla convenzione Consip vedono come parti contraenti le altre pubbliche amministrazioni che vi aderiscono, e cioè soggetti estranei al giudizio) sono formulate dal Consorzio Innova con il terzo motivo di appello.

11.4. Anche tali doglianze non sono fondate.

11.5. In primo luogo la mandante del raggruppamento è titolare della legittimazione ad agire in giudizio, non potendo perciò precludersi alla stessa l’autonoma proposizione della domanda di subentro contrattuale volta a rendere effettiva la tutela giurisdizionale degli interessi per la quale tale legittimazione le è riconosciuta. La domanda di subentro formulata da CSEL è dunque pienamente ammissibile.

11.6. Il Collegio ritiene inoltre che le statuizioni della sentenza sono corrette e non meritano le censure appuntate anche con riguardo alla domanda di declaratoria dell’inefficacia dei contratti medio tempore stipulati.

11.7. Infatti, il Tribunale si è limitato ad annullare gli illegittimi provvedimenti impugnati, rimettendo poi alla valutazione dell’amministrazione, senza sostituirsi ad essa, ogni altra eventuale determinazione sull’esito della gara, nel rispetto del vincolo conformativo derivante dalla sentenza di annullamento, applicando così correttamente le disposizioni di cui all’art. 122 cod. proc. amm., a mente del quale “Fuori dei casi indicati dall'articolo 121, comma 1, e dall'articolo 123, comma 3, il giudice che annulla l'aggiudicazione definitiva stabilisce se dichiarare inefficace il contratto, fissandone la decorrenza, tenendo conto, in particolare, degli interessi delle parti, dell'effettiva possibilità per il ricorrente di conseguire l'aggiudicazione alla luce dei vizi riscontrati, dello stato di esecuzione del contratto e della possibilità di subentrare nel contratto, nei casi in cui il vizio dell'aggiudicazione non comporti l'obbligo di rinnovare la gara e la domanda di subentrare sia stata proposta”.

Pertanto, il TAR attesa “la particolare rilevanza della gara FM4 e degli interessi generali ad essa sottesi”, ha correttamente ritenuto opportuno ai sensi dell’art. 122 c.p.a. fissare la decorrenza dell’inefficacia dei contratti “al fine di consentire all’amministrazione di rideterminarsi entro il suddetto termine sull’esito della procedura competitiva e di procedere, in conformità con il risultato delle nuove operazioni di gara, o al subentro contrattuale dell’odierna ricorrente oppure, in presenza dei relativi presupposti, all’eventuale ripristino del contratto con le originarie contraenti”.

Ogni decisione in merito al richiesto subentro della originaria ricorrente nei contratti (da intendersi risolti soltanto a partire dal decorso del termine per la decorrenza dell’inefficacia stabilito dal giudice ai sensi dell’art. 122 cod. proc. amm) e, in generale, sull’esito della gara va dunque rimessa alla stazione appaltante in considerazione della natura discrezionale della determinazione ad essa sottesa, fermo restando il vincolo conformativo derivante dal giudicato.

11.8. Quanto all’ambito oggettivo della declaratoria di inefficacia, mentre come si è detto le appellanti hanno sostenuto che essa non possa comunque estendersi ai c.d. contratti applicativi sottoscritti dalle altre amministrazioni in adesione alla convenzione Consip - sia perché stipulati da altre parti che non sono state neanche evocate in giudizio sia per il fatto che sui medesimi non vi sarebbe giurisdizione del giudice amministrativo come statuito dalla giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, V, 3 maggio 2022, n. 3453 che, richiamando Cons. Stato V, 5 luglio 2021, n. 5116, ha affermato come la questione della sorte dei contratti attuativi che abbiano fatto seguito alla convenzione è estranea alla vicenda amministrativa ed appartenente alla fase di esecuzione o postcontrattuale, per cui “nel caso in cui sorga contrasto sulla sua esatta risoluzione le parti dovranno rivolgersi al giudice ordinario”)-, Consip e CSEL hanno, invece, sostenuto che la declaratoria di inefficacia riguarderebbe non solo la convenzione (ossia l’accordo quadro a monte, avente natura di contratto normativo) ma anche i singoli contratti attuativi a valle, pur se stipulati da soggetti diversi dalle parti del contratto quadro, in virtù del collegamento negoziale esistente tra i medesimi contratti, con conseguente applicabilità della regola “simul stabunt simul cadent”.

Secondo Consip, l’evidente nesso di interdipendenza che lega il contratto quadro a monte e i contratti attuativi a valle, senza compromettere l’autonomia soggettiva e strutturale delle fattispecie, si risolverebbe nel principio di una regolamentazione unitaria delle vicende relative alla permanenza del vincolo contrattuale: ciò spiegherebbe sia la fissazione del termine dilatorio di decorrenza dell’inefficacia contrattuale da parte della sentenza impugnata che il riferimento ivi operato ai “contratti” eventualmente medio tempore stipulati.

11.9. Al riguardo il Collegio osserva che la declaratoria di inefficacia riguarda gli accordi quadro stipulati tra Consip e le aggiudicatarie (che sono oggetto del giudizio) e che, pur sussistendo in effetti un profilo di fondatezza sulla questione dell’inefficacia a cascata dei contratti attuativi in virtù del principio simul stabunt simul cadent e delle regole proprie del collegamento negoziale (in quanto il contratto applicativo è in effetti adempimento del contratto a monte), tali profili di inefficacia dei contratti applicativi collegati, stipulati con altre amministrazioni terze che non risultano parti del presente giudizio e, di conseguenza, non sono state qui neanche evocate, dovranno essere dichiarati in appositi giudizi dinanzi al giudice munito di giurisdizione.

12. In conclusione, gli appelli proposti devono essere respinti in quanto infondati.

13. Il Collegio, nel rispetto delle disposizioni sulla sinteticità degli atti processuali (artt. 3, comma 2 e 120, comma 10, c.p.a.) e dei principi della domanda (art. 39 e art. 99 c.p.c.) e della corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato (art. 34, comma 1, c.p.a. e art. 112 c.p.c.), ha esaminato tutte le questioni e le censure evocate nei gravami, ritenendo che eventuali profili non scrutinati in modo espresso siano comunque da respingere alla luce della motivazione complessivamente resa oppure che non siano rilevanti per la soluzione della causa (cfr., Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 27 aprile 2015, n.5).

14. La complessità della controversia e la natura delle questioni trattate giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti in causa.

PER QUESTI MOTIVI

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, così provvede: - riunisce gli appelli; - li respinge.

Dispone compensarsi tra tutte le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Angela Rotondano, Consigliere, Estensore

Anna Bottiglieri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere